Responsabilidad Patrimonial de Administraciones Públicas: las resoluciones administrativas vinculantes en la jurisdicción civil

No queríamos pasar por alto en nuestro blog una Sentencia del Tribunal Supremo que, aunque dictada en el área del Derecho sanitario, puede ser aplicable a otros ámbitos. Se trata de la Sentencia número 321/2019, dictada el 5 de junio de 2019, por el Pleno de la Sala de lo Civil. Esta sentencia analiza los efectos en la jurisdicción civil de una resolución administrativa consentida por los perjudicados. Decimos consentida porque, tras dictarse la resolución correspondiente, los interesados no acudieron a la jurisdicción contencioso-administrativa para  revisarla.

Los antecedentes del caso concreto son los siguientes: existen dos reclamaciones por los mismos hechos, una en vía patrimonial, planteada unos años antes contra la Administración supuestamente responsable por una atención médica, que aquélla resolvió reconociendo su responsabilidad y otorgando una indemnización de aproximadamente unos 335.000 euros. Los demandantes no recurrieron la resolución administrativa, que devino firme. Con posterioridad interpusieron una reclamación en vía civil, invocando el art. 76 de la Ley Contrato de Seguro (la denominada “acción directa” contra la aseguradora) y solicitando una indemnización superior a la obtenida en la vía administrativa. Esta reclamación en la jurisdicción civil fue resuelta con una sentencia que incrementó la cuantía otorgada en vía patrimonial en 735.972,75 euros, más los intereses del art. 20 de la L.C.S. y las costas. Dicha sentencia fue confirmada por la Audiencia Provincial.

La representación procesal de la aseguradora interpuso recurso de casación contra la sentencia anterior al amparo del artículo 477. 2. 2.º de la LEC,  aquél que dice que serán recurribles en casación las sentencias dictadas en segunda instancia por las Audiencias Provinciales siempre que la cuantía del proceso excediere de 600.000 euros.

Sin entrar analizar en detalle los motivos de casación, sí quisiera comentar los razonamientos de esta Sentencia que la hacen especialmente interesante.

En esencia el tratamiento jurisprudencial se basa en tres principios destacados por la doctrina: la autonomía de la acción, el principio de solidaridad de los obligados al pago y la dependencia estructural respecto de la responsabilidad del asegurado.

En cuanto a la autonomía de la acción, se indica que el derecho del tercero perjudicado frente al asegurador -art.76 acción directa- goza de autonomía respecto al que aquel tiene frente al asegurado causante del daño, pues se trata de derechos diversos, que no deben confundirse. El perjudicado puede exigir la responsabilidad del causante del daño, que nace del hecho ilícito, y la del asegurador, que nace de un contrato de seguro con el supuesto responsable. La conexión entre ambos obligados resulta de su condición de deudores solidarios, por lo que el cumplimiento de la obligación por cualquiera de ellos extingue la obligación.

A partir de tales consideraciones, cuando ocurre un siniestro por el que pudiese exigirse responsabilidad patrimonial a una Administración sanitaria, se abren diferentes posibilidades:

  1. Que el perjudicado ejercite contra la aseguradora de la Administración la acción directa prevista en el artículo 76 de la LCS, obviando el procedimiento administrativo previsto legalmente para reclamar la responsabilidad patrimonial y la consiguiente indemnización.  La competencia para su conocimiento corresponde necesariamente a la jurisdicción civil.
  2. Que el perjudicado acuda a la vía administrativa y contencioso-administrativa y que, una vez declarada la responsabilidad de la Administración y su condena, ejercite contra la aseguradora de ésta la acción directa prevista en el artículo 76 de la L.C.S., en cuyo caso la acción directa se circunscribirá al contrato de seguro, pues el presupuesto técnico de la responsabilidad del asegurado, que es la Administración, consta como vinculante, por ser aquella la única jurisdicción que la puede condenar, esto es, la contencioso-administrativa.
  3. Que el perjudicado opte por seguir el expediente administrativo de responsabilidad patrimonial y, recaída resolución administrativa, sea consentida por aquél al no impugnarla en la vía contencioso-administrativa.

La cuestión que se suscita es si con posterioridad a la resolución administrativa – o con anterioridad, pero mientras se tramita el expediente incoado -, el perjudicado ejercita la acción directa del artículo 76 de la LCS contra la aseguradora de la Administración. La resolución administrativa recaída puede descartar la existencia de la responsabilidad o puede estimarla y fijar una indemnización. Este último es el supuesto de autos.

¿Qué valor se debe dar en el procedimiento civil, fundado en el art. 76 de la L.C.S., a la resolución dictada por la Administración?

Si la resolución administrativa devino firme al no haber sido impugnada ante la jurisdicción contencioso-administrativa por quienes presentaron la reclamación patrimonial (actores en el pleito civil) y a ello se le une que la aseguradora no puede quedar obligada más allá de la obligación del asegurado, así como que la jurisdicción contencioso-administrativa sólo conoce de la responsabilidad de la Administración y de sus consecuencias a efectos prejudiciales en el proceso civil, se ha de convenir que sería contrario a la legalidad que se utilizase la acción directa civil para impugnar un acto administrativo que se había consentido.

La Sentencia del Tribunal Supremo indica que (i) fijada la indemnización, la aseguradora o la propia asegurada pueden pagarla y extinguir el crédito; (ii) una vez declarada la responsabilidad y establecida la indemnización, si el perjudicado no acude a la vía contenciosa, esos pronunciamientos devienen firmes para la Administración; (iii) pueden producirse, potencialmente, todos los efectos propios de las obligaciones solidarias, además del pago, ya mencionado; y (iv) la indemnización que queda firme en vía administrativa es el límite del derecho que se puede ejercitar frente a la aseguradora invocando el artículo 76 de la L.C.S.

De la sentencia se deduce una conclusión importante: el asegurador de responsabilidad civil (patrimonial en este caso) responde de lo mismo que responda su asegurado; por tanto, si las responsabilidades del asegurado ya están fijadas, (en un proceso administrativo, en un proceso en otra jurisdicción o incluso en un acuerdo extrajudicial) liquidadas y han sido aceptadas o consentidas por el perjudicado, no puede dicho perjudicado reclamar luego una cosa distinta a la aseguradora mediante una acción directa contra ésta.

Este hecho es muy importante y puede fijar un antes y después ya que en la sistemática judicial de este tipo de asuntos donde venía siendo habitual que a las resoluciones de las Administraciones Públicas no se les diese ningún valor ni vinculación en otro orden jurisdiccional.

A partir de este momento muchos Juzgados civiles, siguiendo la estela de la STS, establecerán que aquellas resoluciones administrativas parciales estimatorias de la reclamación que no sean objeto del recurso contencioso, vincularán a su jurisdicción pero, vamos más allá, aunque el Tribunal Supremo se pronuncia respecto una resolución parcialmente estimatoria en vía administrativa, también pensamos que esta interpretación alcanzará a aquellas resoluciones desestimatorias expresas y consentidas, en virtud del principio de seguridad jurídica e igualdad ante la Ley, sobre todo si resuelven de forma clara sobre la falta de responsabilidad y dicha resolución deviene firme. A tener en cuenta.

Carlos Pastor Santamaría – Departamento de Siniestros de Glarus ibérica

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